《建设工程工程量清单计价规范》2022与2013版变化总结

国家住房和城乡建设部标准定额司于2021年11月17日发布的住房和城乡建设部标准定额司关于征求《<建设工程工程量清单计价标准>（征求意见稿）意见的函》(建司局函标〔2021〕144号，下文简称《征求意见稿》)，如正式实施则目前施行的《建设工程工程量清单计价规范》（GB 505000-2013，下文简称《13清单计价规范》）将同时废止。鉴于本次《征求意见稿》较《13清单计价规范》存在多处修改且改动较大，甚至不少变化之处是颠覆性的，因此藉由本文，作者将《征求意见稿》对应《13清单计价规范》的主要变化进行分析，并提供参考建议如下（注：以下仅代表个人理解）：

由强制性标准变为推荐性标准

执行效力发生变化

我们注意到《征求意见稿》文件编号由GB 50500变为GB/T 50500，且第1.0.1条即明确为“标准”。按照《中华人民共和国标准化法》：标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准，而强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。《征求意见稿》中的GB/T表示为推荐性标准（”T”代表推荐）的意思，改变了执行效力。也就是说是否采用该标准由使用单位决定。

图1：2021年11月17日发布的《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）封面

结合最新的法律法规

行业政策及行业发展趋势更新

《13清单计价规范》发布实施以来，国内法律、法规及相关行业政策相继更新，本次《征求意见稿》也做了相应调整：

1、根据法律法规更新的主要内容

第1.0.1条编制依据中涉及的《中华人民共和国民法典》实施的同时，废除了九部法律，其中与本专业领域相关的包括《合同法》、《物权法》、《担保法》、《民法总则》。而第3.2.9条关于增值税的计税要求，则对应“营改增”后计税方式的改变。

2、根据行业政策更新的主要内容

（1）对应《工程造价咨询业管理办法》（征求意见稿）

本清单计价规范《征求意见稿》第1.0.4条规定：“工程量清单、最高投标限价、投标报价、工程计量、合同价格调整、合同价款结算与支付等工程造价成果文件，应由一级注册造价工程师审核签字并加盖执业专用章” ，本条规定涉及到一级注册造价工程师和二级注册造价工程师的执业范围，那么两者执业范围的差异在哪里呢？

参考住房和城乡建设部标准定额司《关于征求<工程造价咨询业管理办法>（征求意见稿）意见的函》（建司局函标〔2021〕137号）第十二条“注册造价工程师按专业类别分为土木建筑工程、安装工程、交通运输工程和水利工程四个专业，按级别分为一级注册造价工程师和二级注册造价工程师”；“一级注册造价工程师可以开展建设项目全过程工程造价管理与咨询活动，并可独立编制、审核工程造价成果文件。二级注册造价工程师协助一级注册造价工程师开展相关工作，并可以独立开展以下工作”：

（一）建设工程工料分析、计划、组织与成本管理，施工图预算、设计概算编制；

（二）建设工程工程量清单、最高投标限价、投标报价编制；

（三）建设工程合同价款、结算价款和竣工决算价款的编制。

从各自执业范围要求可见，本清单计价规范《征求意见稿》较《工程造价咨询业管理办法》（征求意见稿）前者采用“应”、后者采用“可以”，显然前者更为严格。对应成果文件必须由一级造价师签署。

（2）对应最高人民法院出台的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》的相关规定

根据最高人民法院出台的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十四条：当事人对工程造价、质量、修复费用等专门性问题有争议，人民法院认为需要鉴定的，应当向负有举证责任的当事人释明。当事人经释明未申请鉴定，虽申请鉴定但未支付鉴定费用或者拒不提供相关材料的，应当承担举证不能的法律后果。

结合住建部2017年8月31日发布并于2018年3月1日起实施的《建设工程造价鉴定规范》，委托工程造价咨询人进行工程结算编制或核对的，当发承包双方或一方对工程造价咨询人出具的结算文件有异议时，可向有关部门或机构申请执业质量鉴定。

（3）对应全面推行施工过程结算的要求

根据国务院办公厅发布2016年1号文件和建标〔2017〕209号关于全面推行施工过程结算的要求，对应于《征求意见稿》第2.0.21条关于“施工过程结算”的定义和第11.2条对于施工过程结算具体规定。

3、随着行业发展趋势更新

第1.0.3 明确的“绿色”原则，参考2017年4月1日起执行的《绿色建筑工程消耗量定额》(以下简称《绿建定额》、第3条引导关于建筑信息模型应用的要求等。

充分体现平等、自愿、公平的契约精神

《征求意见稿》更体现平等、自愿、公平的契约精神，体现在如下条款中：

1、关于计量计价风险的规定

第1.0.3条规定“建设工程的计价活动应遵循平等、自愿、公平、诚信、绿色的原则”；第3.3.3条规定“发包人应承担的计量计价风险应及时调整相应的合同价格和工期的情形”和“承包人应承担的计量计价风险及不予调整合同价格和工期的情形”；

2、关于工程量清单缺陷、工程索赔等影响合同价格的事项规定

在第3.3.10 条中规定“发生工程量清单缺陷、工程索赔等影响合同价格事项的，遵循公平、诚信原则分担风险和损失，按本标准第9章的规定调整合同价格。当情势变更事件发生，合同虽有约定，但继续履行明显对合同一方有失公允的，合同价格应予调整”。

3、对于如何应对招标文件和招标工程量清单错误的相关规定更为具体

第6.1.4条，规定采用单价合同的工程，招标文件和招标工程量清单存在错误，或者招标人未对投标人提出的疑问或异议进行澄清或修正，但工程施工合同履行中确实发生的，招标人应承担由此导致投标人增加的费用和（或）延误的工期以及合理利润。

4、发生工程数量较多（超过15%）时对应单价的确定要求

根据第9.2.1条，由发承包双方根据实施工程的合理成本和投标报价利润协商确定单价。

5、弱化行政监管

弱化行政监管体现于如下条款中：

（1） 第5.3.1条，“投标人经复核认为招标人公布的最高投标限价未按照规定进行编制或存在不合理的，可在规定时间内向招标人提出异议”；取代《13清单计价规范》中向招投标监督机构和工程造价管理机构投诉的规定。

（2） 第5.3.2条，“招标人应当在规定的时间内对收到的异议做出答复。招标人不回复或投标人在得到招标人的异议回复后，认为最高投标限价仍然未按照招标文件的规定进行编制或存在不合理的，可以向有关行政监督部门反映” ；删除《13清单计价规范》中对投诉的各项严格要求。

（3） 第5.3.4条，“招标人根据最高投标限价复查结论需要重新公布最高投标限价的，应根据相关要求和程序重新公布”；删除《13清单计价规范》对应条款的时限要求等。

关于发承包双方定量价风险的界定

更为完善，符合国际惯例

1、计价方面考虑的因素更为全面，体现发承包双方合意

在计价方面结合国际惯例，引导发承包双方在工程量清单中的量价风险约定，综合考虑各项因素，例如：

第2.0.4条，关于清单项目特征描述要求载明完工交付要求且构成工程量清单项目自身价值的本质特征。

第2.0.5条和第3.2.5条，综合单价综合考虑新增技术标准、施工条件、气候等影响因素。

第2.0.6条，单价合同发承包双方约定主要以工程量清单及其综合单价进行合同价格计算、调整和确认的建设工程施工合同。

2、确定总价合同中数量属于承包人的风险

第3.3.11条，当招标时的设计文件进行方案优化和设计深化后签约合同价需要重新计量计价的，总价合同价格不做调整，单价合同按本标准第9.2节、第9.3 节的规定调整综合单价、更新合同价格。

第6.1.5条，采用总价合同的工程，如招标文件和招标工程量清单本身存在错误，或者投标人对招标文件和招标工程量清单的疑问或异议未提请招标人澄清或修正，投标人应自行承担由此增加的费用和（或）延误的工期。投标人提出的疑问或异议未被招标人采纳的，投标人应在投标报价中综合考虑其风险费用，但属于本标准第3.3.3 条例规定范围的风险除外。

第8.3.1条，总价合同工程的工程量应按以下规定计算：

① 除工程变更以外，总价合同各项目的工程量应为承包人用于结算的最终工程量，由于工程量清单缺陷引起工程量增减的，工程量不作调整；

② 工程变更引起工程量增减的，按承包人完成变更工程的实际工程量确定。

第9.3.1条，采用总价合同的工程，已标价工程量清单只是用作参考，与实际施工要求并不一定相符合，承包人应按照发包人提供的招标时的设计文件和相关标准规范实施合同工程。

第9.3.2条，总价合同履行期间，合同对应的工程范围、建设工期、工程质量、技术标准等实质性内容未发生变化的，合同价格不因招标工程量清单缺陷而调整。

第10.3.4条，总价合同工程，应按照约定的时间或形象进度节点及其支付方式支付进度款。支付分解方式，应以合同总价为基础，按照进度节点实际完成工程量占总工程量的比例支付进度款。

更匹配工程总承包合同模式

《征求意见稿》更匹配工程总承包合同模式，尤其是采用总价包干方式的工程总承包合同。例如：

第2.0.7条，总价合同发承包双方约定主要以招标时的设计文件（非招标工程为签约时的设计文件）、已标价工程量清单及有关条件进行合同总价计算、调整和确认的建设工程施工合同。

第2.0.9条，工程变更经发包人批准的对合同工程的工作内容、质量要求、位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件或其他特征及合同条件等的改变。

第2.0.10条，工程量清单缺陷定义：招标工程量清单与对应的招标时的设计文件（非招标工程为签约时的设计文件）之间出现的工程量清单缺漏项、项目特征不符以及工程量偏差。

第4.1.4条，工程量清单的项目特征应依据设计文件并结合完工交付要求进行编制和复核。

第9.6.4条，进行材料、专业工程暂估价招标，由承包人作为招标人时，其组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价（投标总报价）中，需要发包人配合的费用由发包人自行承担。由发包人作为招标人时，与组织招标工作有关的费用由发包人承担，需要承包人配合的，应在总承包服务费计列支付给承包人。

以上条款分别从发承包双方约定依据、工程变更基准、工程量清单缺陷、项目特征描述以及承包人作为招标人时组织招标工作有关费用等规定，非常适用于《关于印发<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>的通知》（建市规〔2019〕12号）及各省市自治区出台的关于工程总承包管理办法的政策性文件规定。

条款更具体、更贴近实务

《征求意见稿》条款规定更具体、更贴近实务，体现在如下条款中：

第3.3 条，计量计价风险条款中，规定应由承包人承担下列事项引起的计量计价风险（第3.3.4条），较《13清单计价规范》更具实务操作性，例如规定到“承包人为达到完工交付要求所必需的施工内容发生的必要费用、承包人因自身原因导致实施方案变化引起费用调整”等。

第3.3.6条，市场物价波动影响合同价格的风险：如明确合同价格中人工费的权重比例或金额、人工费用波动幅度和人工费用价格指数的确定规则，明确可调价的主要材料范围并以《承包人提供可调价主要材料表》作为合同附件、可调价的主要材料工程量按设计图示尺寸确定但不考虑施工损耗与预留用量、调整计取增值税不计企业管理费及利润等。

第3.3.7条，措施项目费调整具体办法，列举了：投标时措施项目施工方案在工程施工合同履行中未能通过审批的情形；单价合同履行期间措施项目的错漏项及其他非承包人原因引起措施费用调整的情形；总价合同履行期间合同对应的工程范围、建设工期、工程质量、技术标准等实质性内容未发生变化而措施项目在招标时发生错漏项的情形等。

第3.3.8条和第9.2.2条，工程变更引起施工方案改变并使措施项目发生工程范围、建设工期、工程质量、技术标准等实质性内容变化时的处置方式。

第3.3.12条，招标工期天数低于类似工程的工期数据一定幅度的情况下，赶工费用的处置方式。参阅《工程造价管理》第2021年第1期总第177期《关于疫情影响下赶工费用的计算思路探讨》一文）。

第3.4.5条，对于甲供材料，材料价格的确定方式和对于原投标价中已计取甲供材料管理费用的扣减要求。

第3.4.6条，发包人通过招标方式确定暂估价中材料价格并要求承包人按上述价格签订供货合同的，发包人应补偿承包人的管理费与利润的规定。

第7.2.1条，合同价款约定中，要求发承包双方明确约定人工费金额及所占的比例等15条内容。

第4.2.6条，其他项目清单中，暂列金额、专业工程暂估价、计日工以及总承包服务费的具体要求。

第9.7.3条，发承包双方因不可抗力事件导致的工程索赔的风险分担方式。特别增加了停工损失、赶工费用以及停工期间按照发包人要求照管、清理和修复工程的费用承担方式。

第9.7.4条，因发承包一方原因导致工期延误，且在延长的工期内遭遇不可抗力的责任认定问题。

本条在实践运用中，很典型的例子就是以新冠疫情事件，涉及一方责任延误、共同责任的认定问题。实践中，关于延误的分析，应从产生原因开始分析延误事件是否在关键线路：如延误事件处在关键线路必然导致整体延误，否则需要根据判断非关键线路上的延误事件是否已经超过总时差判断是否造成总工期延误。工期延误分析的总体思路如图2所示。

图2：工期延误分析总体思路

计算延误工期的总体思路主要有网络分析和动态分析，其中：

（1）网络分析是通过分析并对比干扰事件发生前后的网络计划确定延误工期，同时注意剔除工期发生前干扰事件的影响、不同干扰事件对待分析延误工期事件的影响。

（2）动态分析是通过对某延误事件发生前后网络状态差异评定该延误对总工期的影响。如果延误在关键线路上，对总工期的影响等于该延误的影响时间；如果该延误在非关键线路上，计算出该延误所在线路的自由时差，延误影响时间比自由时差短时不影响总工期，比自由时差长时，对总工期的影响为两者的差值。参考总体思路及实践经验，工期延误分析及计算主要包括：实际与计划工期对比法、计划影响分析法、影响事件剔除分析、时间影响分析、窗口分析、同期分析等方法。对于各类方法的定义、特点以及适用情况，请参见表1。对于疫情的影响分析，笔者推荐实际与计划工期对比法、计划影响分析法、时间影响分析、窗口影响分析四种方法。

表1：工期延误分析方法

根据上述分析路径，不可抗力事件产生的损失由责任方负责。发承包双方对工期延误均有责任的，且在延长的工期内遭遇不可抗力的，按双方过错比例另行协商承担责任。合同工期内会遭遇不可抗力的，按照本标准第9.7.3条调整合同价格和工期。

由上述案例可见，《征求意见稿》的具体规定势必引导衍生出更专业分析工具。

第9.7.7条规定，因承包人原因延误工期导致的工程索赔，发承包双方分别承担并调整合同价格和工期的原则。包括误期赔偿费的计算方法或金额和赔偿费用上限、承包人应赔偿发包人由此造成的损失以及误期赔偿费的计算思路，笔者列出“因承包人原因延误工期导致的误期赔偿费计算思路”参考如下：

（关于具体赔偿思路可延伸阅读拙作《关于合同约定工期延误损失评估方法的探讨》（《建筑经济》2013年第3期）

第9.7.8条，增加因非承包人原因延误工期承包人可向发包人提出的工料费用、措施费用及管理费用索赔。

第10.2.2条，发包人应在开工后28天内预付安全文明施工费总额的50%给承包人，其余部分应按照提前安排的原则进行分解，并与工程进度款同期支付。对比《13清单计价规范》在工程开工后的28 天内预付不低于当年施工进度计划的安全文明施工费总额的60%，其余部分应按照提前安排的原则进行分解，并应与进度款同期支付，更易于实施，且对该款项的支付要求更为提前。

第11.4条，关于合同解除结算可以包含的款项以及支付方式。《13清单计价规范》对于合同解除已有规定，本次的约定更为合理、全面，体现在结算款项包括：承包人已完成工作的价款、承包人有责任接受交付的材料和其他物品的价款、发包人要求承包人退货或解除订货合同而产生的费用等

第12.1.5条，本条为施工现场“不事先认价就不干活”的问题提供了解决方案，即：争议解决前，只要对合同履行不产生实质性影响，可暂按发承包双方中较低价格方案执行；争议解决后，争议解决的结果与较低价格方案不一致的，应按照争议解决的结果执行，由此造成的损失由责任人承担。

总结

《征求意见稿》的发布有利于完善工程造价市场化形成机制，进一步统一工程计价规则。结合最新的法律、法规、行业政策及行业发展方向更新，与时俱进。同时它也充分体现平等、自愿、公平契约精神；关于发承包双方定量价风险的界定更为完善，更符合国际惯例；充分匹配工程总承包合同模式；条款更趋具体、贴近实务。虽然不再具有强制效力，但可以预料对于专业人员在执业过程中会起到更好的引导作用。

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